Вопросы кодификации административного права



Систематизация и кодификация норм административного права

Нормы административного права содержатся в многочисленных правовых актах, различных по своему характеру, значению и юридической силе.

Одни из них по своему содержанию являются сугубо административно–правовыми актами (например, Закон о Совете Министров и подчиненных ему государственных органах, Кодекс об административных правонарушениях, Закон об основах службы в государственном аппарате, положение о том или ином министерстве) – другие содержат лишь отдельные нормы административного права (к примеру, Кодекс о земле, Жилищный кодекс, законы об охране атмосферного воздуха, об отходах и др.). Разумеется, в условиях существования огромного числа административно–правовых норм затрудняется их поиск, исполнение, соблюдение, что вызывает необходимость в проведении систематизации, т.е. упорядочении действующих административно–правовых актов, приведении их в единую внутренне согласованную систему.

Систематизация норм административного права осуществляется по двум направлениям:

путем инкорпорации; путем кодификации.

Определение этих двух видов систематизации содержится в ст.1 Закона о нормативных правовых актах. Инкорпорация, являясь видом систематизации, выражается в упорядочении нормативного материала путем его объединения, собирания в сборники (собрание, бюллетень, национальный реестр) в определенном порядке. Инкорпорация направлена на обеспечение самого широкого круга заинтересованных лиц текстами нормативно–правовых актов. Инкорпорация может быть двух видов:

официальной (издание Сборника действующих нормативных актов Президента Республики Беларусь, Национального реестра правовых актов Республики Беларусь специально на то уполномоченным центральным государственным научно–практическим учреждением – Национальным центром правовой информации Республики Беларусь); неофициальной (любая организация, а также сборники нормативных актов, например, «Законодательство о службе в государственном аппарате» авторы И.Е.Рыбчинский, И.Б.Семери-

ков; «О службе в государственном аппарате», авторы В.А.Фадеев, А.В.Фуникова).

Кодификация – это переработка нормативного материала компетентными правотворческими государственными органами путем устранения существующих пробелов, противоречий, устаревших норм, объединения однородных нормативных правовых актов, норм в единый комплексный нормативный правовой акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений.

Кодификация способствует объединению однородных административно–правовых норм, совершенствованию их и законодательства в целом, а также создает условия для удобного пользования ими. В силу динамичности, специфики расположения, различий в юридической силе нормы административного права невозможно кодифицировать по подобию некоторых других отраслей права (уголовного, гражданского, трудового), т.е. объединить в одном или нескольких актах законодательного характера. По мнению ученых, перспективной является кодификация конкретных административно–правовых институтов (например, государственная служба, административная ответственность) и отдельных отраслей государственного управления.

Упорядочение административно–правовых норм может осуществляться в определенной мере и путем принятия различных правил, инструкций, положений (например, Положение о специальных приемниках при органах внутренних дел, утвержденное приказом МВД от 18 октября 1999 г. №206, положение о том или ином министерстве), уставов (например, Устав Белорусского государственного университета, утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 16 июня 1999 г. №334).

Источник

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОДИФИКАЦИИ РОССИЙСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В настоящее время в российской юридической науке обозначился комплекс проблем, связанных с проведением кодификации административного законодательства.

Первоочередной проблемой, которая возникает в ходе проведения кодификации, является приведение системы источников административного права в соответствие с Конституцией РФ 1993 г., конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, потому что именно Конституция РФ, ее основные нормы и принципы должны лежать в основе любой системы законодательства.

Принятие Конституции РФ 1993 г. повлекло за собой отмену советского административного законодательства и создание основы для издания новых нормативно-правовых актов. Конституция РФ 1993 г. кардинально отличается от прежней Конституции РСФСР 1978 г., так как закрепляет новую систему общественных отношений, новый экономический и политический строй. Система источников административного права должна учитывать новые позиции Конституции РФ. Поэтому необходимо привести действующие нормы административного права в полное соответствие с Конституцией РФ.

Естественное право в определенной мере было воспринято разработчиками конституционного проекта и является частью правового сознания. В конституционных нормах отражены некоторые исходные начала естественного права: положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2), основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17), об охране государством достоинства личности (ч. 1 ст. 21), о праве на жизнь (п. 1 ст. 20), на частную собственность и ее наследование (ст. 35). Они должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность ветвей власти, местного самоуправления.

Но регулирование статуса личности, ее прав и обязанностей рассредоточено по различным разделам законодательного массива, по различным отраслям, подотраслям и институтам, вплоть до финансового, земельного, экологического права и т.д. Поэтому в целях воплощения принципа демократизма было бы целесообразно всю группу норм, регулирующих административно-правовой статус граждан, выделить в самостоятельный раздел и издать единый кодифицированный акт, посвященный данной тематике. В оценке А.И. Бобылева парадоксально следующее: более трети статей Конституции РФ посвящено обеспечению прав и свобод человека и гражданина, но в научной среде нет «четкой позиции… о формировании такой отрасли права, как «права человека».

Таким образом, принятие Конституции РФ создало основу для издания новых административно-правовых актов и приведения в соответствие с ней существующих.

Поскольку нормы законов часто нарушаются и игнорируются, значимой остается проблема соотношения закона, подзаконного акта и административного усмотрения. Возникают коллизии и между нормативно-правовыми актами федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти, иногда подзаконными актами регулируются отношения, подлежащие регулированию законами.

В настоящее время в условиях интенсивного нормотворчества такие противоречия между отдельными актами возникают неизбежно, а их преодоление — важная задача законодательной и судебной практики. Противоречия между законами и иными нормативными правовыми актами, если они не устраняются, накапливаются, становятся привычными. Это благодатная почва для произвола властей, нарушения прав и свобод граждан, ущемления хозяйственных и социальных интересов предприятий.

В конечном итоге все это ведет к хаосу. Наблюдаемая в настоящее время несогласованность и противоречивость законов и подзаконных нормативных актов может дискредитировать демократические идеи правового государства. Особенно острый характер приобрела проблема внутренних противоречий в законодательстве.

Противоречия существуют не только между отдельными отраслями законодательства, развивавшимися в последние годы разными темпами, но и между законами, принятыми в рамках регулирования одной сферы общественных отношений, и даже между нормами внутри одного закона.

Поэтому создание стройной, логически увязанной системы законодательства является необходимым звеном достижения стабильности и порядка в обществе.

Конституция РФ недостаточно четко конкретизирует круг общественных отношений, регулирование которых должно осуществляться федеральными законами и законами субъектов РФ. При отсутствии регламентации открывается возможность для административного усмотрения в деятельности органов представительной и исполнительной ветвей власти.

Поэтому сферы правотворчества как федеральных органов законодательной и исполнительной власти, так и законодательных и исполнительных органов субъектов РФ тоже необходимо четко разграничить, обеспечив тем самым верховенство закона.

Поэтому острой проблемой остается соотношение закона и подзаконных актов. Необходимо установление контроля за соблюдением законов всеми органами исполнительной власти, за принятием решений в рамках законно установленной компетенции органов, за обеспечением отмены и изменения управленческих актов в соответствии с вновь принятым законом.

В такой ситуации актуально звучит вопрос о гласности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов РФ.

В связи с нарастанием административно-правового массива в субъектах Федерации остро стоит вопрос о его учете, хранении, режиме использования.

Таким образом, неполнота законодательной регламентации круга общественных отношений, регулирование которых должно осуществляться федеральными законами и, соответственно, законами субъектов Федерации, порождает неконтролируемый процесс ведомственного и местного нормопроизводства, что резко снижает качество правового регулирования.

В целях соблюдения принципа законности и дальнейшего совершенствования системы источников административного права, повышения в ней роли закона как главного средства государственного регулирования общественных отношений необходимо в нормативном порядке в каждом случае при издании конкретного акта (закона) устанавливать, какие органы, какие правовые акты и по каким вопросам могут принимать детализирующие закон подзаконные акты.

Одной из важнейших задач кодификации источников административного права является решение проблемы соотношения кодификации материальных и процессуальных норм административного права.

Создание единого сводного акта (Административного кодекса), на наш взгляд, вызывает затруднение, нужно кодифицировать административное материальное право путем издания комплекса статутных и тематических законов на федеральном и региональном уровнях. В настоящее время возникла необходимость более широкого и эффективного использования правозащитных процедур, в том числе судебных.

Поэтому необходимо разработать и принять два Кодекса — Административно-процессуальный и Кодекс об административном судопроизводстве РФ. При этом следует доработать КоАП РФ, включив в него дополнительный вид государственно-правовой ответственности для должностных лиц и коллегиальных органов государственной власти и управления или издать Дисциплинарный кодекс.

К числу актуальных относится проблема разграничения федерального и регионального административного законодательства.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ (п. «к») административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и образующих ее субъектов. Такое же положение содержится и в договорах между Российской Федерацией и ее субъектами.

Это означает, что в российском административном законодательстве выделяется два уровня — федеральное и региональное. По любому из вопросов совместного ведения в одинаковой степени стало возможным нормотворчество как федерального парламента и правительства, так и представительных органов субъектов Российской Федерации и их исполнительных органов.

Субъекты Российской Федерации, получив по Конституции страны широкие полномочия на собственное правовое регулирование, через принятие собственных законов начали процесс формирования собственной правовой системы, в том числе и в правовом регламентировании ответственности за административные правонарушения.

В настоящее время принцип законности соблюдается не всегда, некоторые правотворческие органы власти субъектов Федерации выходят за рамки своей компетенции, издают правовые акты по предметам ведения федерального центра.

В связи с этим возникает вопрос о соотношении федерального и регионального административного законодательства. Процесс децентрализации системы законодательства за счет нормотворчества субъектов Российской Федерации, которое, в свою очередь, должно строиться в соответствии с федеральным законодательством, позволяет не только реально поднять статус субъекта Российской Федерации, но и способствует более тонкой привязке федеральной правовой системы к местным условиям, обеспечивает удовлетворение региональных правовых интересов и потребностей.

До сих пор не получила законодательного оформления системная связь различных актов по уровням в соответствии с федеративным устройством государства, что объясняется противоречивым толкованием предметов ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов.

В настоящее время активно обсуждаются вопросы, связанные с необходимостью внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ, касающиеся разграничения федерального и регионального административного законодательства, распределения масштабов регулятивного воздействия и структурированности соответствующего административно-правового нормативного материала. Принимая во внимание федеративный характер нашего государства, следует разработать основные принципы закрепления правотворческой компетенции федеральных и региональных органов власти и процедуру разрешения коллизий между нормативно-правовыми актами Федерации и ее субъектами.

Формирование законов субъектов Российской Федерации в области административного и административно-процессуального законодательства будет более четким, если на уровне Федерации будут приняты законодательные акты, конкретизирующие положения Конституции РФ. Исходя из принципа федерализма, предполагающего достижение диалектического единства интересов РФ и ее субъектов, необходимо разработать и принять Федеральный закон «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ».

Таким образом, проблемы, возникающие в сфере правотворчества Федерации и субъектов Федерации, непосредственно связаны с отсутствием федеральных законов, регламентирующих правовой статус субъекта Федерации, принципы и механизмы разграничения предметов ведения и полномочий, порядок согласования законопроектов по предметам совместного ведения с учетом опыта федеративного устройства РФ. Должна быть законодательно оформлена системная связь различных актов по уровням в соответствии с федеративным устройством государства.

В связи с передачей ряда функций, выполнявшихся ранее исполнительно-распорядительными органами государства, органам местного самоуправления возникает проблема соотношения государственного регулирования управленческих отношений и регулирования общественных отношений органами местного самоуправления на территории муниципального образования, т.е. соотношения административного и муниципального правотворчества.

В п. «н» ст. 72 Конституции РФ определены основы соотношения федерального и регионального законодательства в области местного самоуправления, где указывается, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».

Местное самоуправление было выведено из сферы государственной власти (ст. 12), что привело к некоторым сложностям в реализации полномочий исполнительной и региональной властей относительно органов местного самоуправления, создало комплекс проблем, требующих решения как в нормативном, так и в организационном плане.

Статья 12 Конституции РФ гарантирует органам местного самоуправления самостоятельность в пределах своих полномочий, в том числе при осуществлении правотворчества. Статья 15 Конституции РФ устанавливает рамки муниципального правотворчества, которыми являются Конституция РФ и закон. Глава 8 Конституции РФ определяет компетенцию органов местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление представляет собой специфическое подразделение единой публичной власти. Его органы должны действовать в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития. Но как показывает практика, правотворчество муниципалитетов строится без четких правовых ориентиров.

В связи с несогласованностью позиций вопросы идентификации муниципального права и его соотношения с федеральным и региональным административным правом требуют дальнейшего обсуждения. В первую очередь возникает вопрос о контроле за законностью актов муниципалитетов со стороны органов государственной власти.

Если ранее незаконные акты местных Советов могли быть отменены вышестоящими Советами, то с принятием Конституции РФ 1993 г. в целях гарантии самостоятельности местного самоуправления действует принцип, установленный федеральным законодательством: решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Но существующий механизм судебного контроля оказался не в состоянии обеспечить в полной мере законность муниципального правотворчества. Часто рассмотрение дел судами длится годами.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 21 дал право высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Федерации предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также право обращаться по этому вопросу в суд.

Таким образом, на федеральном уровне было закреплено право высшего исполнительного органа субъекта Федерации на проведение проверки законности местного правотворчества.

В современной науке обсуждается необходимость внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ и федеральное законодательство, касающихся включения системы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Возможность отмены правовых актов местного самоуправления в настоящее время ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов, не подлежащих применению.

В целях оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне можно предложить усилить административный контроль исполнительных органов государственной власти, закрепив в федеральном законодательстве возможность приостановления действий незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения дела судом.

Что касается закрепления в законодательном порядке возможности отмены во внесудебном порядке органом государственной власти правового акта органа местного самоуправления, то предоставление субъектам Федерации такой возможности вызывает сомнения, так как большая часть нормативных правовых актов субъектов Федерации противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Поэтому в первую очередь необходимо обеспечить правовую чистоту регионального законодательства, а затем претендовать на юридическую оценку корректности органов местного самоуправления.

Таким образом, в целях совершенствования системы государственного управления, оптимального разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления необходимо путем принятия соответствующего закона включить систему местного самоуправления в систему органов государственной власти и централизовать ряд законодательных полномочий в сфере организации местного самоуправления.

Другой не менее важной проблемой является проблема о системе кодификации административного законодательства.

Поскольку систематизация административного законодательства не может быть осуществлена путем подготовки и принятия единого Административного кодекса, возможна институциональная кодификация административно-правовых норм посредством принятия базовых федеральных законов, в том числе кодексов. Исходя из рассмотренных форм кодификации норм административного права и ныне действующей системы административного права, предлагается следующая система кодификации административного права. В связи с чем необходимо принятие следующих Законов.

По общей части административного права:

1) Федерального закона «Об общих началах организации и осуществления государственного управления в Российской Федерации»;
2) Федерального закона «Об органах и учреждениях исполнительной власти в Российской Федерации»;
3) Федерального закона «Об актах государственного управления в Российской Федерации»;
4) Федерального закона «О юридическом статусе граждан Российской Федерации»;
5) Федерального закона «Об административном надзоре в Российской Федерации»;
6) Дисциплинарного кодекса Российской Федерации;
7) Административно-процессуального кодекса Российской Федерации;
8 Федерального закона «Об административном судопроизводстве»;
9) Федерального закона «О разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации»;
10) Федерального закона «О нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
11) Федерального закона «О местном самоуправлении»;
12) Федерального закона «О порядке принятия межведомственных договоров и соглашений».

По особенной части административного права:

1) Федерального закона «Об основах управления государственным имуществом»;
2) Федерального закона «Об основах управления транспортным комплексом Российской Федерации»;
3) базовых Федеральных законов об основах государственного управления в сфере культуры, науки, образования, социальной защиты населения.

Таковы, на наш взгляд, основные положения, касающиеся проблемы кодификации административного права России. Разумеется, нами затронут неисчерпывающий комплекс задач в этом отношении. Часть этих проблем осталась нами не рассмотренной. В итоге можно подчеркнуть, что в процессе непосредственной кодификации и обновления административного законодательства появятся новые проблемы, которые потребуют своего исследования и разрешения.

Источник

ВОПРОС №9 Источники административного права. Кодификация и систематизации административного законодательства

Источники АП – юридические акты различных государственных органов, в кот. сод-ся адм.-прав. нормы. В завис-ти от юр. силы актов, содержащих адм.-прав. нормы, источники АП можно разделить на след. группы:

Актф фед. органов подразделяются на Законы РФ и подзаконные фед. акты.

а) Конст. РФ, обладает высшей юр. силой и явл-ся базой текущего зак-ва;

б) акты Федерального Собрания РФ:

фед. конст. законы – основные законы, кот. сод. нормы, устанавливающие сист. органов гос. управления, определ. круг прав и обязанностей граждан и общ. организаций;

фед. законы, издаваемые в порядке текущего зак-ва, регулируют различные стороны общ. и хоз. жизни;

акты ФС (декларации, положения, пост-я и др.).

Подзаконные федеральные акты:

а) указы, распоряжения Президента РФ;

б) пост-я, распоряжения Прав-ва РФ;

в) норм. акты министерств и других центр. органов;

г) приказы, пост-я, инструкции иных фед. органов исп. власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

Акты субъектов РФ подразделяются на законы и подзаконные акты субъектов РФ.

Законы субъектов РФ:

а) конституции, уставы субъектов РФ;

б) законы субъектов РФ;

Подзаконные акты субъектов РФ:

а) указы, распоряжения президентов (губернаторов);

б) пост-я, распоряж. правительств субъектов РФ;

в) приказы, пост-я министерств субъектов Федерации;

г) приказы, пост-я иных органов субъектов Федерации, руководителей учреждений субъектов РФ.

Акты органов МСУ (местного самоуправления) – нормативные акты местной администрации, кот. действуют только на территории края, области, города, района, сельской местности.

Виды актов МСУ: а) распоряжения, б) решения.

Международные акты, кот. регулируются, напр., вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля.

Источники административного права

Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие источников административного права Российской Феде рации. В их числе нормативные акты органов законодательной (пред­ставительной) власти, органов исполнительной власти, а также раз­личного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы и т.п.

К числуисточников административного права относятся;

1. Конституция Российской Федерации 1993 года. Многие из со держащихся в ней общих норм имеют прямую административно-пра­вовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органон исполнительной власти (ст. 77, 110—117), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации (ст. 71—73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. 22, 24—25, 27, 30—35) и т.д. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федеративного договора.

2. Административно-правовые нормы содержатся также в законо­дательных актах. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации. В качестве примера можно назвать Федераль­ные Законы: от 14 апреля 1995 года “Об общественных объединениях” 1 ; от 31 июля 1995 года “Об основах государственной службы Российской Федерации” 2 ; от 12 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления”; от 22 августа 1996 года “О высшем и послевузовском профессиональном образова­нии” и т.п.

В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и рес­публиканском уровнях, как это было и раньше, но и представитель­ными органами государственной власти всех субъектов федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения).

3. Источником административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции Российской Федерации), а также утверждаемые его указами поло­жения (например, Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденное 3 октября 1994 года).

Принципиальное значение имеют указы Президента: от 17 марта

1997 года “О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти”; от 25 июля 1996 года “О мерах по обеспе­чению государственного финансового контроля в Российской Феде­рации”.

4. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства Российской Федера­ции (ст. 115 Конституции Российской Федерации). Примером норма­тивных актов Правительства могут служить постановления: от 24 де­кабря 1994 года “О лицензировании отдельных видов деятельности”; от 12 января 1996 года “Об улучшении информационного обеспечения населения Российской Федерации” и т.п. Правительство также утвер­ждает различного рода нормативные акты типа правил или поло­жений, являющихся источниками административного права. Им ут­верждены: Положение о воинском учете; Правила учета дорожно-транспортных происшествий; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации; Правила регистрации без­работных граждан и т.д.

Однако, необходимо иметь в виду, что вопреки принципам разде­ления властей постановления Правительства по-прежнему относят к числу законодательных актов, что не соответствует их юридической природе.

5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источником административного права служат нормативные акты государст­венных комитетов, министерств, комитетов и служб Российской Феде­рации.

6. На республиканском уровне роль источников административного права выполняют Конституции республик, их законодательство, президентские (там, где таковые избраны) и правительст­венные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств.

7. В краях, областях, городах федерального значения, автоном­ных областях и округах источниками административного права помимо законодательных актов служат уставы субъектов федерации, а также издаваемые органами государственной власти и государствен­ного управления этих образований нормативные правовые акты (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав администрации).

8. Источниками административного права являются также нор­мативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции Российской Федерации),

9. Административно-правовые нормы могут найти свое выра­жение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.

10. Наконец, источниками административного права внутри организационного характера можно назвать нормативные акты руко­водителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов). Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования.

Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Административное право относится к числу самых хаотичных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во мно­гом это объясняется его многопрофильностью. Во всяком случае советская юридическая наука не смогла выработать достаточно четких подходов к его систематизации,

В современных же условиях административное право отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификации). После распада СССР Россия фактически стала создавать новую систему административного права, многие аспекты которой оказались, однако, концептуально не продуманными. Естест­венно, что это существенно тормозит ее реальное совершенствование. Новая Конституция Российской Федерации создает прочную право­вую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам органи­зации и функционирования механизма исполнительной власти, упо­рядочение обильного массива действующих административно-право­вых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречащих друг другу.

По существу сейчас кодифицирован лишь один институт действу­ющего российского административного права. Имеется в виду Кодекс об административных правонарушениях, объединивший нормы ма­териального и процессуального административного права. Но это — лишь частичная кодификация. Однако полная, всеобъемлющая кодификация административно-правовых норм вряд ли возможна в принципе. В силу этого на первый план выдвигается задача систе­матизации административно-правовых норм, приведения их в соот­ветствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой экономической реформы, с институтами, закрепленными в новой российской Конституции. Разумеется, что при этом требуется сущест­венное обновление соответствующего, административно-правового нормативного материала, а также устранение довольно частых пробе­лов в административно-правовом регулировании управленческих об­щественных отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам) и т.п.

Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных актах других отраслей российского права (например, в Водном, Таможенном Кодексах Российской Федерации). Их можно было бы свести в единый кодификационный акт типа Основ административного законодательства Российской Федерации, на базе которых была бы возможной проблемная (отраслевая) кодификация типа той, которая осуществлена в отношении норм по борьбе с административными правонарушениями. Но ситуация усложняется в связи со значительным расширением объема и масштабов законотворческой деятельности. При этом Конституция Российской Федерации относит административное и административно-процессуальное право к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Налицо — многоступенчатость законодательства, что не может не сказаться на попытках сформировать единые для всей страны правовые основы государственно-управленческой деятельности. С учетом разделения властей было бы обоснованным отказаться от (фрагментар ного включения в законы, посвященные организации и деятельности представительных органов государственной власти, норм, отно­сящихся к органам исполнительной власти.

Таким образом, очевидны перспективы работ по систематизации административного права, связанные с решением глобальной задачи становления прочных основ российского правового государства.

Источник

Пути кодификации административного законодательства

Вопрос об упорядочении административного законодательства и путях его модификации в настоящее время приобретает особое значение. Это обусловлено возрождением интереса к административному праву в целом, значительно утраченному в связи с переходом к рыночной экономике. В начале реформ казалось, что для устойчивого экономического роста достаточно лишь экономической свободы и само регуляции. Чуть ли не основной задачей реформирования представлялась борьба с административными методами управления. Дело доходило даже до отрицания надобности в каких-либо рычагах государственной управленческой деятельности вообще.

В результате государственное воздействие на общественную жизнь у нас оказалось значительно слабее, чем даже в государствах с сильной рыночной ориентацией. Отрицательные последствия этого не заставили себя ждать. И лишь буквально в последнее время создавшийся перевес начал исправляться. Появилось понимание того, что механизмы свободной экономической деятельности и государственное регулирование должны находиться во взаимодействии. В правовой сфере это проявилось в переоценке значения административного права, в возрождении понимания его как одной из базовых отраслей.

Вновь возникшая востребованность административного права для регулирования общественных отношений нашла свое отражение в официальных планах законотворческих работ, где появились самостоятельные позиции о разработке Административного кодекса РФ, Административно-процессуального кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях.

По нашему мнению, правы те авторы, которые признают (опираясь на практику) невозможным создать единый кодификационный акт в форме Административного кодекса. Кодекс как особая форма законодательного акта должен представлять собой закон, обеспечивающий единообразное регулирование и содержащий в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Именно эти обязательные требования к акту типа кодекса вряд ли можно практически выполнить в силу чрезвычайного разнообразия исполнительной деятельности, регламентируемой административным правом, отсутствием моноцентризма, в его нормотворчестве и право применении.

Даже сторонники Административного кодекса вынуждены признать, что он не может охватить все нормы административного права. По их мнению, кодексом должны быть охвачены только те нормы, которые наиболее полно отражают сущность государственного управления или имеют определяющее значение для исполнительной деятельности. Эти высказывания объединяет отсутствие объективного критерия, способного быть обоснованием отнесения норм к “существенным” или “несущественным”. Определенный объективизм кодификатора не может обеспечить на практике полной кодификации административного права. Конечно, возможность издать какой-то закон, определяющий основные принципы (общие положения) для всей исполнительной деятельности, не исключается. Но такой закон, исходя из сферы своего регулирования, никак не может претендовать на наименование “Административный кодекс”. Присвоение эту такого было бы определенной дезориентацией в решении проблем кодификации административного законодательства.

Кодификация норм административного права традиционно проходила путем создания самостоятельных кодифицированных актов по отдельным отраслям или сферам государственной жизни и по отдельным правовым институтам. Эта тенденция заметна и сейчас. Например, по институту исполнительных органов государственной власти принят Федеральный конституционный закон “О правительстве Российской Федерации”, готовится проект закона “О федеральных органах исполнительной власти”, институт государственной службы закреплен в федеральных законах “Об основах государственной службы в Российской Федерации”, “Об основах муниципальной государственной службы”, по проблеме права жалобы принят Закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”, подготовлен Закон “Об обращении граждан”, 20 июня 1997 года Государственной Думой в первом чтении принят проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Тематической направленности кодификации административного законодательства и его кодификации по отдельным правовым институтам и областям государственного управления целесообразно придерживаться и в дальнейшем.

При разработке нового КоАП РФ было высказано предложение — выделить нормы о производстве по делам об административных правонарушениях в самостоятельный Кодекс, назвав его Административно-процессуальным. С нашей точки зрения, механическое разделение Кодекса на две части, особенно в условиях большого количества субъектов административной юрисдикции, не способствовало бы решению задачи борьбы с правонарушениями. Кроме того, совокупность норм, устанавливающих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, никак не может быть адекватна Административно-процессуальному кодексу.

Действующее российское законодательство не содержит пока еще юридической основы для столь широкого понимания административного процесса. Речь может идти лишь о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правил. Сами эти правила не имеют общего характера, а формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных органов (должностных лиц) исполнительной власти. Содержатся эти правила в нормативных актах, изданных органами разного уровня и обладающих поэтому разной юридической силой. Создание на их основе единого кодифицированного акта и административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства может рассматриваться лишь как перспективная задача, связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.

К концепции административно — процессуального кодекса

Определяя концепцию Административно-процессуального кодекса вначале следует обратить внимание на некоторые принципиальные вопросы.

Должен ли данный Кодекс регламентировать все процедуры деятельности государственных органов при осуществлении ими функций государственного управления, имея ввиду, в частности, процедуру принятия нормативных правовых актов?

На наш взгляд, АПК должен устанавливать лишь процедуру издания индивидуальных актов управления, касающихся не внутриорганизационных отношений в системе и структуре данного органа управления, а лишь оформления его “внешних” связей с субъектами (государственными органами, организациями, гражданами), не входящими в его систему. Такое ограничение важно провести, учитывая рыночную экономику, в условиях которой все большее значение приобретают государственный контроль и надзор за исполнением требований законодательства, лицензирование разнообразных видов деятельности, расширение предметов и объектов разрешительной системы и т.д. Вместе с тем это обстоятельство требует от государственного органа строгого и безусловного соблюдения прав и свобод индивидуума, прав и законных интересов организаций всех видов, как коммерческих, так и некоммерческих, в том числе общественных объединений. Отсюда проистекает необходимость в первую очередь урегулировать административный процесс, связанный с изданием индивидуальных актов управления, выражающих государственно-властные функции государственного органа в отношении не подчиненных ему субъектов административно-правовых отношений.

Следующий логический вытекающий вопрос: какой государственный орган должен быть “предметом охвата” нормами АПК с точки зрения регламентации процедуры принятия индивидуального акта управления?

Исходя из конституционного разделения властей, вежде всего следует иметь в виду органы исполнительной власти как основной субъект административно-правовых отношений, обладающий соответствующими государственно-властными полномочиями. Но если по отношению к органам законодательной и судебной властей “внешние” отношения которых не затрагивают сферу административно-правовых отношений с позиций принятия индивидуальных актов управления, то по отношению к властным полномочия Президента РФ такой вывод однозначно сделать нельзя.

В этой связи на поставленный вопрос может последовать такой ответ: АПК должен охватывать своими процессуальными нормами “внешние” функции Президента РФ и аналогичных ему лиц в субъектах Федерации и все органы исполнительной власти на федеральном и местном (региональном) уровнях. При этом следует иметь в виду и должностных лиц соответствующих органов.

Нужно также определить, будут ли и в какой мере распространяться процедурные нормы АПК на органы местного самоуправления, осуществляющие административные полномочия (администрация местного самоуправления, должностные лица). На взгляд автора, органы местного самоуправления нельзя исключать из числа субъектов административного права, правомочных в рамках, установленных законодательством, издавать индивидуальные правовые акты в отношении организаций и граждан, находящихся (проживающих, осуществляющих свою производственную и иную деятельность) на территории соответствующего органа самоуправления.

Необходимо установить, будут ли распространяться нормы административно-процессуального кодекса на процесс разрешения дел об административных правонарушениях. Полагаем, что специфика дел об административных правонарушениях требует специального процессуального регулирования: либо в качестве самостоятельного процессуального раздела КоАП, как это имеет место в настоящее время, либо в качестве самостоятельного АПК по делам об административных правонарушениях. При этом важно учитывать, что новый КоАП РФ будет включать нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц, что предопределяет и специфику административно-процессуальных норм.

Возникает вопрос о том, должны ли распространяться нормы АПК на рассмотрение в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах дел, возникающих из административно-правовых отношений. Имеется ввиду применение норм Закона РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 г. , норм избирательного законодательства и некоторых других отраслей права (земельного, финансового), когда налицо административно-правовой спор. Думается, что для судов общей юрисдикции, более целесообразно было бы разработать Федеральный закон “Об административном судопроизводстве по делам, вытекающим из административно-правовых отношений”. Вместе с тем возможен вариант создания специального раздела АПК “Административное судопроизводство”.

В связи с концепцией АПК РФ надо решить вопрос о соотношении норм федерального кодекса и процедурных правил, включаемых в нормативные правовые акты субъектов Федерации, учитывая, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Отвечая на этот вопрос, следует отметить, что АПК РФ, безусловно, должен содержать основные, принципиальные положения, обязательные для применения на всей территории России. Комплекс основных процессуальных прав лица, в отношении которого предполагается издание индивидуального акта управления, также должен быть урегулирован федеральным кодексом. В его пределах можно предусмотреть вопросы дополнительного регулирования субъектами Федерации процессуальных обязанностей региональных органов государственного управления.

Разработка АПК предполагает четкое определение объекта регулирования. Речь идет об общественных отношениях между:

а) органом государственного управления и гражданином лицо организацией в процессе реализации гражданином или организацией прав и свобод (обращение, ходатайство, заявление);

б) между органом государственного управления и гражданином, организацией в процессе рассмотрения административно-правового спора, обжалования действия или решения, нарушившего права и свободы гражданина либо законные интересы организации (жалоба);

в) органом государственного управления и гражданином либо организацией в случае принятия органом индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную конкретную обязанность.

В каждом из трех названных блоков общественных отношений можно выделить административно-процессуальные особенности производства, определяющие правила принятия органом государственного управления индивидуального акта:

а) по ходатайствам и заявлениям в органы управления в сфере образования, культуры, науки, по вопросам жилищно-коммунального и социального обслуживания, оказания социальной помощи и пенсионным вопросам;

б) по ходатайствам о выдаче лицензий и иных разрешений на конкретный вид предпринимательской и иной деятельности;

в) по жалобам граждан и организаций на противоправные действия и решения нижестоящих органов управления и должностных лиц;

г) по установлению конкретной административно-правовой обязанности гражданина или организации в сфере управления.

Представляется, что в случае образования системы административных судов на них могут быть распространены нормы АПК и выделен специальный раздел “Особенности производства в административных судах (органах административной юстиции)”.

Источник

Конспекты юриста

Проблемы кодификации административно-процессуального законодательства

План курсовой работы

• 1.1. Понятие и особенности административно-процессуальных норм.
• 1.2. Дифференциация и кодификация норм административного процесса.

• 2.1. Перспективы развития административно-процессуального законодательства.
• 2.2. Проблемы кодификации административно-процессуального законодательства.

Введение

Актуальность темы. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе и в силу развития социальных, экономических и политических отношений, требующих правового регулирования, все время находится в развитии. Динамичность системы источников российского административного права, ее изменение и совершенствование, принятие новых административных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших делают необходимым приведение всего комплекса действующих административных норм в определенную научно обоснованную систему. Поэтому в последнее время в России в условиях формирования новой системы источников российского административного права огромное значение имеет систематизация, под которой обычно понимают деятельность компетентных государственных органов по упорядочению законодательства. Ее основная форма – кодификация, направленная на создание новых, сводных или обобщающих актов, по-новому регулирующих общественные отношения и заменяющих прежнее законодательство или создающих совершенно неизвестные акты, отсутствующие в правовой системе.

С момента принятия Конституции РФ 1993 г. появилась потребность ревизии всего действующего административно-правового материала на предмет его очищения от большого количества фактически не действующих, но формально не утративших силу административных актов, и создание новых, в которых будут консолидированы разрозненные действующие положения.

Понятие, правовая сущность и содержание административного процесса как правовой категории выводились и выводятся советскими, российскими и другими учеными-административистами из проблемных суждений и определений, которые складывались и складываются уже второй век. Особенно активно эти проблемы обсуждались и обсуждаются с 60 — 70-х годов XX в. по настоящее время. Феномен административного процесса все активнее делает прорыв в реальную действительность последнего десятилетия при успешном содействии журнала «Административное право и процесс», издающегося с октября 2004 г.

Исторически и фактически сложилось так, что упомянутые определения различных авторов остаются догматическими, не базируются на генетической основе, часто повторяются и поэтому не устраняют правовой неопределенности указанной проблемы веков, а также не способствуют отысканию способов и средств разрешения сложившейся ситуации.

Можно привести множество определений понятия «административный процесс», данных известными учеными-административистами и специалистами в сфере гражданского процесса. Эти определения различны по предмету и объему, но в целом сводятся к пониманию административного процесса в широком «управленческом» либо узком «юрисдикционном» смысле.

Но большинство их позиций ограничиваются виртуальными представлениями о генезисе административного процесса, за основу его права на существование принимают принцип «парности» правовых отраслей: есть гражданское право и гражданский процесс, уголовное право и уголовный процесс, и, по их мнению, должны быть, соответственно, не только административный процесс, но и трудовой, земельный процесс и т.д.

К настоящему времени в систему процессуального права включаются три процессуальные отрасли: гражданское процессуальное право, уголовно-процессуальное право и административно-процессуальное право. Административно-процессуальное право имеет свои предмет и структуру, но они нуждаются в уточнении. Обоснованное определение этих отраслевых критериев будет способствовать более глубокому исследованию проблем юридического процесса. Такое исследование может быть проведено при дифференцированном изучении различных административно-процессуальных институтов.

Актуальность рассматриваемой темы обусловлена тем, что четкое доктринальное и легитимное определение места административного процесса в российской правовой системе важно для выработки твердых позиций по легальному определению понятия «российский административный процесс» и его формированию в качестве самостоятельной правовой отрасли. «Нам давно нужна уже систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно «размытые» в последние годы».

Степень научной разработанности темы. Тема административно-процессуального законодательства рассмотрена в работах таких авторов, как А.Т. Боннер, И.А. Галаган, В.В. Денисенко, Е.В. Додин, А.С. Дугенец, И.И. Евтихиев, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, С.Н. Махина, И.В. Панова, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и др.

Объект курсовой работы – понятие, предмет и задачи административно-процессуального законодательства.

Предмет исследования в работе – правоотношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

Цель курсовой работы – рассмотреть административно-процессуальное право как единую систему правовых норм, а также раскрыть проблемные вопросы кодификации административно-процессуального законодательства.

• — дать определение понятию и рассмотреть особенности административно-процессуальных норм;
• — рассмотреть дифференциацию норм в систематизации административного процесса;
• — обозначить перспективы развития административно-процессуального права и проблемы его кодификации;
• — выявить проблемы кодификации административно-процессуального законодательства.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод, комплексное использование методов исторического, системного и сравнительного анализа, статистический метод, методы конкретно-социологических исследований.

Структура курсовой работы состоит из введения, основной части, состоящей из трех глав, заключения и библиографического списка, что позволяет в полном объеме раскрыть поставленные задачи.

Источник