Государственное управление и исполнительная власть: вопросы соотношения
Конституция РФ четко выделяет исполнительную власть в системе разделения властей, устанавливает самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10). Таким образом, государственное управление осуществляется, в том числе и через органы исполнительной власти.
Исполнительной власти присущи следующие признаки:
— организующий характер деятельности;
— систематически, постоянно осуществляемая деятельность;
— универсальная организационная деятельности;
— предметный характер деятельности;
— исполнительно-распорядительный характер деятельности;
— субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация.
Государственное управление это вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Основными направлениями деятельности органов исполнительной власти являются:
— прогнозирование – предвидение изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основе наличной информации, в т.ч. научной;
— планирование – определение основных направлений, целей, задач и ожидаемых результатов, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей той или иной управляемой деятельности;
— организация управляющей и управляемой подсистем (например, создание органов управления и наделение их конкретными функциями);
— правовое регулирование – установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур;
— общее руководство и оперативно-распорядительная работа;
— предварительная и текущая координация действий различных органов управления, должностных лиц, организаций;
— контроль- проверка фактического положения дел для выявления и устранения нарушений в исполнении законов, планов, программ и принятие мер установленного порядка;
-информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;
-кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и т.д.
Исполнительная власть это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах путем реализации государственно-властных полномочий нормативно установленными методами и средствами.
Таким образом, понятие «государственного управления» шире чем «исполнительная власть»
Источник
Соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть»
Государственное управление – подзаконная , исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и практического руководства экономической, административно-политической и социально-культурной сферами жизни общества, когда осуществляется целенаправленное воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием имеющихся ресурсов, форм и методов.
Таким образом, сущность государственного управления заключается в целенаправленном воздействии со стороны субъекта управления на его объект.
Исполнительная власть не отождествляется с государственным управлением, характеризующимся как вид государственно-властной деятельности. Вопрос об их соотношениях возникает в связи с тем, что государственное управление рассматривается как исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая системой органов исполнительной власти.
При рассмотрении соотношения исполнительной власти и государственного управления следует исходить из того, что категория исполнительная власть — политико-правовая, а государственное управление — организационно-правовая. Единственное, что их объединяет, — это исполнительская направленность.
Государственное управление по своему назначению представляет вид государственной деятельности, в рамках которого находит реализацию государственная власть.
В настоящее время государственное управление осуществляется в рамках единой системы государственной власти по принципу разделения власти, поэтому государственное управление, элементом которого являются исполнительная и распорядительная деятельность, не может противопоставляться исполнительной власти, поскольку с его помощью реализуются властные полномочия субъектов исполнительной власти. Соответственно, все субъекты исполнительной власти являются звеньями системы государственного управления.
Говоря о соотношении понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» необходимо сначала ознакомиться с этими понятиями и их проанализировать.
Так, термин «государственное управление» может определяться с двух различных позиций. Во-первых, государственное управление — деятельность государства в целом, осуществляемая государственными органами всех ветвей государственной власти и иными организациями, наделенными государственно-властными полномочиями. Это понятие в широком смысле. То есть можно сказать, что данный подход утверждает, что все государство, все его образования и органы управляют всеми общественными отношениями и процессами, реализуя свои распорядительные полномочия.
В узком смысле государственное управление означает вид административной деятельности, связанной с реализацией исполнительной власти государства, осуществляемой исполнительными органами государственной власти. Данный подход определяет государственное управление как обособленный вид деятельности, которая реализуется лишь органами исполнительной власти государства, отделяя при этом воздействие на общественные отношения со стороны иных ветвей государственной власти.
Понятие «исполнительная власть» можно определить как самостоятельную ветвь единой государственной власти, осуществляющую исполнительно-распорядительную и управленческую деятельность через систему государственных органов исполнительной власти путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, государственно-властных полномочий методами и средствами, предусмотренными законодательством.
Рассматривая понятия «государственное управление» и «исполнительная власть», важно отметить, что существует в науке достаточно много точек зрения по поводу их соотношения.
Во-первых, понятия «государственное управление» и «исполнительная власть» соотносятся как организационно–правовая и политико-правовая категории, поэтому государственное управление воспринимается как реально существующая деятельность, а исполнительная власть как ее составляющий компонент, который реализуется на практике только в рамках государственного управления.
Во-вторых, понятие «государственное управление» является более широким, чем «исполнительная власть». Исполнительная власть производна от государственного управления. Она зависима от нее, так как степень организации государственного управления определяет эффективность действия исполнительной власти. Однако и исполнительная власть оказывает влияние на систему государственного управления, потому что органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают воздействие на различные процессы в обществе.
Также важно отметить, что в науке есть мнение о том, что понятия «государственное управление» и «исполнительная власть» равнозначные, так как замена одного из них другим была вызвана лишь изменением государственного режима и исторической эпохи. В советский период использовалось понятие «государственное управление», а принятая Конституция Российской Федерации 1993 года законодательно закрепила лишь понятие «исполнительная власть», однако это действие не изменило фактического содержания данной государственной деятельности.
Таким образом, соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» является необходимой составляющей при определении их сущности. Существует много точек зрения и различных подходов для определения этого соотношения, каждый из них раскрывает данные понятия с разных сторон и имеет право на существование. Кроме того, такой вопрос как соотношение данных понятий является в науке административного права спорным, что позволяет ученым искать новые решения для него.
Источник
Соотношение государственного управления и исполнительной власти
Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Теория «разделения властей» исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создает угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Не может она также ограничиваться лишь законодательством. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении служит единой основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Каждой ветви соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие. 1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти РФ, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. 2. Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. 3. Исполнительная власть — непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. 4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле. 5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Она не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности.6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это — ее принципиальное качество и назначение. Для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, т.е. прямое исполнение требований законодательства прежде всего в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т.п. 7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. 8. Исполнительная власть, имея субъектное выражение, не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность. Она получает свое выражение в их практической деятельности. 9. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией РФ организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий (т.е. компетенции) между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. 10. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования (например, внутренние, железнодорожные войска), милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п. Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая. Государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Следует, однако, иметь в виду, что понятие «государственное управление» — более широкое по сравнению с исполнительной властью. Изложенные позиции нуждаются в определенных уточнениях, суть которых состоит в следующем. Государственное управление — синоним государственно-управленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле. Государственно-управленческая деятельность — это функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций. Органы государственного управления — субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность. Исполнительные органы — собирательный термин, который может быть использован для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами практической реализации исполнительной власти (например, исполнительные органы системы местного самоуправления, органы управления жизнью предприятий, учреждений, общественных объединений, коммерческих структур). При этом налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган испольнительной власти».
3. Понятие административного права как отрасли права. Административное право — отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе организации и исполнительно-распорядительной деятельности органов гос. управления, а также в сфере негос. управления при осуществлении органами местного самоуправления делегированных им функций органов исполнительной власти. Административное право имеет свой предмет — тот круг общественных отношений, который регламентирован нормами данной отрасли. Традиционным в определении предмета административного права как отрасли является то, что оно как совокупность правовых норм регулирует общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Говоря о предмете административного права как отрасли, выделим следующие группы общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли:1. отношения в системе «государство — общество — человек». Для этих отношений в большинстве случаев характерно обязательное участие государства в лице его органов, прежде всего исполнительной власти, и должностных лиц. Во многих случаях эти отношения возникают по инициативе государства, например при привлечении лица к административной ответственности; 2. отношения в системе не только государственной власти, прежде всего исполнительной, но и законодательной и судебной ветвей единой государственной власти; 3. наконец, особую группу отношений, урегулированных административным правом, составляют отношения, условно говоря, благочиния, обеспечения соблюдения общественного порядка и безопасности. Эти отношения имеют специфику, и, на наш взгляд, было бы некорректно «растворять» их в системе общих отношений в сфере исполнительной власти.
Предмет административного права определяет сферу правового регулирования данной отрасли, круг общественных отношений, которые упорядочиваются посредством административно-правовых норм. Метод же административного права характеризует способ воздействия отрасли на общественные отношения. Иными словами, предмет административного права отвечает на вопрос, что именно регулирует эта отрасль, в то время как метод объясняет, посредством каких приемов, способов, механизмов. Административное же право характеризуется методом «властеподчинения», когда одна сторона регулируемых административным правом отношений, например орган исполнительной власти или должностное лицо, обладает властными, распорядительными полномочиями в отношении другого участника этих отношений, например гражданина или юридического лица. а административное — использует все традиционные методы правового регулирования: 1) предписание — закрепление (возложение, установление) прямой юридической обязанности совершить те или иные действия в рамках, предусмотренных правовой нормой. Крайней формой данного метода является принуждение, характеризующееся использованием возможностей государственного механизма для силового обеспечения выполнения требований, предписываемых правовыми нормами. 2) запрет — определение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия. При этом запрет может быть сформулирован как предельно императивно («запрещается», «не допускается» и т.п.), так и в относительно мягких формах, тем не менее не меняющих сути запрета («рекомендуется воздерживаться» и т.п.); 3) дозволение — юридическое разрешение совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой, или воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Административное право является одной из основных отраслей системы права наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Административное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих административно-правовые отношения (которые составляют предмет административного права). Для административного права характерен императивный метод правового регулирования. Для данного метода характерны иерархичность и подчинённость, государственно-властные отношения, императивный характер норм и предписаний. Субъектами административного права и административно-правовых отношений являются граждане, юридические лица, государственные органы, должностные лица.
4. Система административного права.Система любой отрасли права, и административное не является исключением, представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных норм позволяет обеспечивать целостность системы отрасли права, обеспечивать практическую реализацию его норм. Общей части относятся группы норм, закрепляющие: основные принципы государственного управления; правовое положение субъектов административного права; основы государственной службы; формы и методы государственно-управленческой деятельности и реализации исполнительной власти; способы и порядок обеспечения законности в государственном управлении. К Особенной части относятся три большие группы норм, осуществляющие: государственное управление в сфере хозяйственной деятельности; государственное управление в социально-культурной сфере (образование, культура, наука, здравоохранение, социальное обеспечение и т. д.); государственное управление в сфере административно-политического строительства (оборона, иностранные дела, государственная безопасность и т. д.). Итак, по сложившейся в течение десятилетий традиции в рамках общей части административного права выделяются нормы и институты, определяющие:- предмет и метод правового регулирования отрасли;- характеристику административно-правовых норм;- особенности административно-правовых отношений;- иерархию источников административного права;- статус участников административно-правовых отношений;- основу организации и деятельности органов исполнительной власти;- формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления; — механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в том числе порядок обжалования неправомерных действий;- вопросы административной ответственности и административного принуждения. Что же касается содержания особенной части административного права, то ее структура обусловлена отдельными сферами государственного управления. В частности, выделяют: управление экономической сферой, которая, в свою очередь, подразделяется на управление государственным имуществом; общие вопросы управления предпринимательской деятельностью; управление антимонопольной деятельностью; управление промышленностью; управление сельским хозяйством; управление транспортом; управление связью; управление жилищно-коммунальным хозяйством и т.п.; управление социально-культурной сферой, в рамках которой выделяют управление образованием; управление в области науки; управление в области культуры; управление в области здравоохранения и социального обеспечения и т.п.; управление административно-политической сферой, подразделяемое на управление в области обороны; управление в области безопасности; управление внутренними делами; управление иностранными делами; управление в области юстиции.
5. Источники административного права РФ.Источники АП — юридические акты различных государственных органов, содержащие административно-правовые нормы. К числу источников АП относятся: — международные акты (регулирующие, напр., вопросы таможенного контроля); — нормы Конституции РФ, регулирующие деятельность органов исполнительной власти (ОИВ), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) и ОИВ субъектов, закрепляющие права и свободы граждан в сфере государственного управления, а также Конституции РФ и уставы субъектов Федерации; — законодательные акты, принимаемые на федеральном уровне и представительными органами субъектов Федерации (ФКЗ «О Правительстве РФ», ФЗ «Об основах государственной службы», «О системе государственной службы» и т. д.); — нормативные указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ) (напр., Указ президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти»), утверждаемые его указами положения. Силу источника также имеют акты высших должностных лиц субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров и т. д.); — нормативные постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ), утвержденные ими положения, правила, а также постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации; — в межотраслевом и отраслевом масштабе — нормативные акты иных ФОИВ (министерств, федеральных комиссий и др.) и ОИВ субъектов Федерации; — нормативные акты органов местного самоуправления — в случае наделения их соответствующими полномочиями. Ограниченным по сфере действия источником АП являются нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреждений.
Иерархия источников административного права: 1. Конституция РФ. 2. Международные договоры в сфере АП ( о двойном гражданстве). 3. Федеральные конституционные законы (ФКЗ). 4. ФКЗ о чрезвычайном положении, военном положении, закон о референдуме.5. Кодекс об административном праве. КоАП. 6. Земельный кодекс. 7. Воздушный кодекс. 8. Законы субъектов РФ, указы президента РФ и глав субъектов РФ. 9. Постановления и распоряжения правительства РФ. 10. Постановления правительств субъектов РФ. 11. Ведомственные нормативные акты (приказы министров, председателей государственных комитетов, инструкции, наставления, уставы и т.д. 12. Ведомственные акты глав субъектов РФ и ведомственные акты местного самоуправления.
7. Соотношение административного права с другими отраслями права.Сущность административного права: 1.является публичным правом, призванным обеспечить публичный интерес, регулируя отношения, связанные с управлением общественными процессами;.2.нормы административного права обеспечивают интересы общества, государства, коллективов, права и интересы граждан и т. д.; 3.составляет основу правового регулирования разнообразных общественных отношений. Взаимодействие с конституционным правом: конституционное право устанавливает исходные положения для всех отраслей права, в том числе административного. На основании норм конституционного права административное право своими нормами обеспечивает реализацию конституционных принципов в сфере государственно-управленческой деятельности, определяет компетенцию органов исполнительной власти, конкретизирует механизм реализации прав и свобод граждан и т. д. Взаимодействие с финансовым правом: финансовое право регулирует общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе финансовой деятельности государства. Административное право, в свою очередь, определяет порядок и правовой статус органов, осуществляющих данную деятельность. Взаимодействие с трудовым правом: целый ряд трудовых отношений возникает на основании односторонних административных актов, которым предшествуют соглашения (контракты) об условиях работы. Административный акт требуется при прекращении трудовых отношений, оформлении отпуска, больничного и т. д. Взаимодействие с гражданским правом: в ряде случаев регулируют сходные имущественные отношения, но путем применения различных методов правового регулирования. В основе гражданского права лежит метод равенства сторон, в административном праве – метод одностороннего предписания.Отличие от других отраслей права: по предмету, методам и функциям;частное право основано на принципе равенства участвующих в отношении субъектов. Административное право – это всегда отношения двух субъектов, один из которых обладает властными полномочиями. Многие отрасли права, в настоящее время признаваемые самостоятельными, ранее выделялись лишь в качестве подотраслей административного права; после того как их предмет был полностью сформирован, произошло выделение подотраслей административного права в самостоятельные отрасли российской системы права: земельное, аграрное, экологическое и т. д.Воздействие административного права на общественные отношения: 1.регулирует отношения во всех сферах общественных отношений – в экономике, административно-политической, социально-культурной и т. д.; 2.определяет систему и структуру органов, задействованных в общественных отношениях; 3.устанавливает правила поведения граждан, должностных лиц, организаций и других субъектов(правила в сфере торговли, дорожного движения, строительства и т. д.); 4.за нарушение установленных правил нормами административного права предусматривается ответственность, закрепляется порядок привлечения к ответственности, порядок обжалования решений и т. д.
Источник
Вопросы соотношения государственного управления и исполнительной власти
Библиографическая ссылка на статью:
Супонина Е.А. К вопросу о соотношении понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» // Политика, государство и право. 2016. № 4 [Электронный ресурс]. URL: https://politika.snauka.ru/2016/04/3812 (дата обращения: 12.04.2021).
Вопрос о соотношении понятий «исполнительная власть» и «государственное управление» чрезвычайно важен для уяснения сущности одной из ветвей власти в Российской Федерации.
Как известно, принцип разделения властей в нашей стране на исполнительную, законодательную и судебную был провозглашен ещё в самом начале девяностых годов прошлого века в Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» [1], а вслед за принятием в 1993 году Основного закона государства [2] понятие «исполнительная власть» стало широко употребляемым. Мало того, с этого времени понятие «государственное управление» фактически было негласным образом изъято из юридической практики. И это несмотря на то, что само по себе управление, по справедливому замечанию И.В. Понкина, является феноменом, неотъемлемо связанным с существованием человеческого общества, человеческой цивилизации» [3, с. 6].
Тогдашнее российское руководство всячески стремилось дистанцироваться от социалистической системы тотального воздействия на все сферы жизни, в том числе и на экономику. Результатом такой политики размежевания стал отказ государства от административно-правового понимания термина «управление», несмотря на то, что само слово «администрация» (от лат. «administratio» – «ad» – «при», «к чему-либо» и «minister» – «высший», «руководящий»), означает служба, деятельность под руководством, подчинение [4, с. 9]. Как следствие, органы государственного управления различных уровней стали называться органами исполнительной власти.
Подобная искусственная подмена законодательной терминологии, не имеющая исторической преемственности, безусловно, создала вполне определенные сложности в функционировании государственного аппарата.
Административное право, как самостоятельная часть отечественной правовой системы, весьма конкретно отражает все особенности, которые присущи государственно-управленческой деятельности и является по своему юридическому предназначению правом управления или управленческим правом [5, с. 7].
Несмотря на то, что в Основном законе страны не содержится упоминания о государственном управлении, обе анализируемые юридические категории имеют право на существование, поскольку государственное управление – это правовой феномен, без которого нельзя представить себе работу государственно-властного механизма.
Сегодня различные вопросы процесса государственного управления регулируются всевозможными нормативно-правовыми актами разного уровня. Часто они вступают в противоречие друг с другом. Многие из них неоднозначно и неполно регулируют вопросы государственного управления, что порождает противоречивую практику их применения. Ликвидировать бессистемность нормативного регулирования государственного управления в нашей стране можно, лишь разработав и приняв соответствующий федеральный закон, о чем в последнее время много говорится и в научной литературе, и в коридорах власти [6, с. 116].
К сожалению, действующее российское законодательство в чистом виде не закрепляет норм, абсолютно синонимичных государственному управлению. В нем не упоминается, к примеру, об исполнительной деятельности. То есть нормативно определены субъекты такой деятельности, а характер ее разработан только доктринально [7, с. 40].
Вместе с тем, принцип разделения властей в России как раз и исходит из тех представлений, что каждая ветвь государственной власти реализуется в деятельности соответствующих субъектов. Исходя из этого понимания, государственное управление – это административная деятельность, то есть деятельность исполнительных органов государственной власти как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов [8, с. 31]. В рамках данного вида государственной деятельности на практике и осуществляется исполнительная ветвь власти.
Исполнительная власть как разновидность власти государственной реализуется посредством специальных звеньев государственного аппарата, которые сегодня именуются исполнительными органами. По сути своей эти элементы госаппарата являются ничем иным, как органами государственного управления. В упомянутом смысле государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность не противоречит реализации исполнительной власти в виде функционирования ее субъектов.
Большинство административистов на сегодняшний день склоняется к тому мнению, что понятие «исполнительная власть» является более узким по субъектному составу по сравнению с понятием «государственное управление». В первую очередь, это обусловлено тем, что связанными с государственным управлением полномочиями (в частности, в оборонной сфере) обладает и Глава государства, и органы военного управления, которые не обладают статусом органов исполнительной власти. Кроме того, государственное управление могут осуществлять и другие субъекты, не относящиеся к органам исполнительной власти, такие как Центральный банк РФ или Счетная палата РФ.
В то же время, функции органов исполнительной власти (например, Правительства РФ) являются более широкими, чем реализация государственного управления. В частности, в соответствии с конституционными положениями, Правительство РФ может выступать в качестве субъекта законодательной инициативы. Кроме того, на Правительство РФ возложена обязанность разрабатывать и представлять нижней палате парламента федеральный бюджет.
В соответствии с положениями о федеральных органах исполнительной власти, они не только реализуют государственное управление в конкретных государственных сферах, но также проводят в них унифицированную государственную политику, осуществляют функции, которые связаны с управлением федеральной собственностью.
И все же в качестве определяющей функции федеральных органов исполнительной власти выступает именно государственное управление, то есть деятельность по исполнению законодательных и прочих правовых актов посредством выполнения возложенных на них функций и реализации полномочий.
Подавляющее большинство ученых в области административного права утверждает, что в широком смысле понятие «государственное управление» идентично словосочетанию «государственно-управленческая деятельность». Кроме того, по их мнению, государственное управление является формой реализации исполнительной власти [9, с. 97].
В наши дни практически общеупотребительными стали такие понятия, как сфера государственного управления, государственно-управленческая деятельность, органы государственного управления, исполнительные органы.
Сфера государственного управления – это понятие, объем которого определяется не только деятельностью субъектов исполнительной власти (то есть собственно практической работой по реализации этой ветви власти), но и прочими проявлениями государственно-управленческой деятельности (к примеру, функционированием управленческих по своему характеру элементов, которые не являются непосредственными субъектами исполнительной власти).
Государственно-управленческая деятельность представляет собой деятельность всех звеньев исполнительной власти и других элементов государственного управления по реализации их функций и задач.
В качестве органов государственного управления выступают органы исполнительной власти, а также другие звенья, которые осуществляют в определенном объеме государственно-управленческую деятельность.
Исполнительные органы — это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности (в том числе субъектов исполнительной власти), а также органов управления, которые функционируют за пределами реализации исполнительной власти (к примеру, органы управления деятельностью учреждений, предприятий, коммерческих структур и общественных объединений).
Несмотря на то, что система разделения властей в России функционирует уже третье десятилетие, единая терминология в сере исполнительной власти до сих пор не сложилась. Например, в отечественном законодательстве, а чаще – в научной литературе, наряду с термином «органы исполнительной власти», все ещё можно встретить словосочетания «исполнительные органы», «государственные органы управления», «исполнительные органы государственной власти» и т.д.
Природа исполнительной власти (впрочем, как и всякого иного проявления властных полномочий) заключается в возможности и способности воздействовать на поведение и деятельность других. Однако исполнительная власть не может быть отождествлена с видом государственной деятельности, поскольку соответствующим видом такой деятельности является не сама власть, а только форма ее практической реализации. На основании сказанного можно сделать вывод, государственное управление не тождественно исполнительной власти, так как оно во все времена характеризовалось в качестве определенного вида государственно-властной деятельности, связанного с реализацией исполнительной власти.
Характеризуя соотношение понятий «государственное управление» и исполнительная власть», уместно также отметить, что российское законодательство разграничивает формы осуществления власти и формы государственной деятельности по ее реализации. В первом случае речь идет об уже упомянутых здесь ветвях власти – законодательной, исполнительной и судебной, во втором – о законодательной деятельности, государственном управлении и судопроизводстве. В частности, ст. 118 Основного закона закрепляет норму, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, уголовного, административного и гражданского судопроизводства. Данное положение прямо закреплено и в ст. 1 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [10].
В сообществе административистов бытует мнение (хотя и далеко не всеми разделяемое), что словосочетание «государственное управление» в обозримой перспективе может исчезнуть из отечественного правового лексикона. Автору кажется это весьма сомнительным. Причем, озвученный скепсис имеет вполне материальное обоснование. В частности, речь идет об Указе Президента России от 07.05.2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», наполнившим, казалось бы, устаревшее понятие новым смыслом. В связи с этим многие исследователи отмечают, что развитие такого государства, как Российская Федерация, в законном и демократическом аспекте без компетентно построенной и отчетливо функционирующей системы государственного управления представить сложно [11, с. 282].
Управленческая деятельность государства во все времена была и остается необходимой составляющей его нормального функционирования. В процессе ее оптимизации с течением времени возможны определенные изменения методов и форм такой деятельности, которые напрямую зависят от условий общественного развития, особенно в периоды преобразований.
Например, в связи с происходящими в России переменами в сфере экономики и совершенствованием рыночных отношений, широко востребованными стали процессы разгосударствления собственности, акционирования и т.д. В этих условиях исполнительная власть в сфере экономического развития вместо функции государственного управления осуществляет функцию государственного регулирования. Например, реализация государством различных направлений экономической политики (проведение налоговой, финансовой, научно-технической, кредитно-денежной политики и т.п.) позволяет сглаживать циклические колебания, воздействовать на потребительский и инвестиционный спрос, поддерживать развитие приоритетных направлений в науке и технике, уменьшать налоговое бремя в период экономических спадов, развивать отечественную банковскую сферу и т. д. [12, с. 94].
Если ранее государственное управление исходило из необходимости неизбежного и прямого (непосредственного) вмешательства своего аппарата в жизнь объектов, то теперь основные ориентиры управляющего воздействия связаны с обособлением различных структур, с их известной самостоятельностью.
Вместе с тем, между государственным управлением и государственным регулированием нет существенных противоречий по целевому назначению. В административном праве государственное регулирование выступает в качестве одного из элементов государственно-управленческой деятельности, одной из ее функций. Получается, что речь идет лишь о большем или меньшем удельном весе участия государства в тех или иных процессах: или оно непосредственно управляет объектами, или регулирует наиболее значимые для общества и государства управленческие отношения.
Процессы государственного регулирования и государственного управления во многом схожи и взаимосвязаны. Осуществляя управление, государство регулирует, а регулируя – управляет. Основное отличие заключается в применяемых механизмах, средствах и методах государственного регулирования и государственного управления. Однако и при помощи государственного управления, и посредством государственного регулирования происходит реализация исполнительной власти.
С точки зрения административного права, понятие «государственное управление» более широкое по сравнению с понятием «государственное регулирование». Вместе с тем, если речь идет об экономике, то государственное регулирование используется гораздо шире. При этом государством используются в большей степени косвенные средства управляющего воздействия (льготы, льготы и т.п.).
В заключении хотелось бы ещё раз акцентировать внимание на том, что оба анализируемые в настоящей статье понятия – и исполнительная власть, и государственное управление – уникальны и востребованы, и механически подменять один термин другим не следует. Исполнительная власть в большей степени выступает как политико-правовая категория, а государственное управление – как организационно-правовая. В силу этого государственное управление по своей природе и назначению следует рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, в качестве разновидности государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть.
Источник